Budownictwo | 3.03.2023 r.
Portal Samorządowy
30 czerwca ruszy System do Obsługi Podstępowań Administracyjnych w Budownictwie
PAP/AKC | 2 marca 2023 – 14:56
Proces inwestycyjno-budowlany będzie jednym z najnowocześniejszych procesów cyfrowych w kraju – powiedziała w czwartek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Dorota Cabańska. 30 czerwca 2023 r. planowane jest uruchomienie Systemu do Obsługi Podstępowań Administracyjnych w Budownictwie – zaznaczyła.
– 30 czerwca 2023 r. planowane jest uruchomienie Systemu do Obsługi Podstępowań Administracyjnych w Budownictwie (SOPAB).
– Jego celem jest realizacja „idei jednego okienka” – powiedziała w czwartek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Dorota Cabańska.
– „Administracja budowlana i proces inwestycyjno-budowlany stanie się jednym z najnowocześniejszych procesów cyfrowych w kraju” – oceniła.
Jak przekazała, system uprości proces składania wniosków budowlanych – w założeniu inwestor ma wysyłać wniosek, a komunikacja pomiędzy poszczególnymi organami będzie odbywała się za pomocą SOPAB. Inwestor będzie mógł śledzić etap, na jakim znajduje się wniosek za pomocą systemu, a także otrzyma za jego pośrednictwem decyzję.
Korzyści – w jej opinii – obejmą m.in. 17,8 mln zł oszczędności budżetu samorządów wynikające z centralnego zakupu systemu, 25 mln zł rocznych oszczędności wynikające z redukcji kosztów magazynowania i archiwizacji papierowych projektów budowlanych, 2,6 mln zł oszczędności na przesyłkach listowych dla podstawowych procedur budowlanych oraz 1 mln godzin zaoszczędzonych w roku na usprawnieniu pracy organów.
Wdrożenie projektu zostało podzielone na trzy etapy
Cabańska poinformowała, że wdrożenie projektu zostało podzielone na trzy etapy. Pierwszy rozpocznie się w czerwcu 2023 r. i zakłada m.in. wdrożenie pierwszej wersji systemu, która będzie obsługiwała podstawowe procesy realizowane w organach architektury i nadzoru. Wersja ta ma być połączona z systemem EZD RP (Elektroniczne Zarządzanie Dokumentacją w administracji publicznej), oraz aplikacją e-budownictwo, a także zawierać podstawowe raporty które organy muszą generować do GUS i GUNB.
Drugi etap, planowany na okres 2023-2024, zakłada połączenie SOPAB np. z systemami Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego i rejestrem Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz włączenie Rejestru Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń i Rejestru Kontroli Obowiązkowych do systemu SOPAB. Zakładana jest także budowa modułu analityczno-raportowego. W trzecim etapie, planowanym na 2025 r., przewiduje się budowę modułu mapowego dla obywateli i ostatnią transzę doposażenie dla organów publicznych.
„To będzie oznaczało, że rozpoczyna się nowy dział, nowa część w budownictwie. Tak naprawdę komunikujemy się z urzędem w pełni elektronicznie” – stwierdziła Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Niezbędna nowelizacja przepisów prawa budowlanego
Jak przekazała Cabańska, do pełnego funkcjonowania systemu niezbędna jest nowelizacja przepisów prawa budowlanego, „które usankcjonują działanie systemu obsługi postępowań administracyjnych i nałożą obowiązek wykorzystywania go we wszystkich organach”. Jak jednak przekazała, nowelizacja jest już procedowana.
Dziennik Gazeta Prawna
1. Spóźnione pieniądze na inwestycje kolejowe. Umowa z PFR ma odblokować roboty na torach
Krzysztof Śmietana | 23 lutego 2023, 07:46
Resort infrastruktury podpisał z Polskim Funduszem Rozwoju umowę w sprawie prefinansowania przedsięwzięć z Krajowego Planu Odbudowy. Ma to odblokować roboty na torach.
To dobra wiadomość nie tylko dla pasażerów, którzy dzięki inwestycjom liczą na skrócenie czasu przejazdu pociągiem, lecz także dla branży budowlanej. Wykonawcy już od prawie dwóch lat narzekają, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe przez brak dostępu do pieniędzy unijnych nie podpisuje nowych umów na roboty. W efekcie za rok, dwa – po zakończeniu trwających kontraktów – będą miały znacznie mniej zleceń. Teraz pojawiła się szansa na rozpoczęcie nowych przedsięwzięć.
– Podpisanie umowy między Ministerstwem Infrastruktury a Polskim Funduszem Rozwoju pozwoli spółce PKP PLK ogłaszać i rozstrzygać kolejne przetargi – mówi Szymon Huptyś, rzecznik resortu.
Unikanie dołka
Kolejarze przedstawili nam plany na najbliższe miesiące. W tym roku chcą ogłosić przetargi o wartości 15-20 mld zł. W najbliższym czasie zostanie ogłoszony m.in. konkurs na zaprojektowanie i modernizację trasy z Żywca do Suchej Beskidzkiej, co ułatwi dostęp do atrakcyjnych turystycznie okolic Babiej Góry czy Pilska. Kolejarze poszukają także wykonawcy przebudowy linii z Pszczyny do Żor na Górnym Śląsku.
Oprócz tego szykuje się też seria przetargów na sporządzenie projektu, a potem na realizację robót w ramach rządowego programu „Kolej Plus”. W pierwszej kolejności chodzi o rewitalizację linii z Siedlec do Sokołowa Podlaskiego, z Małkini do Ostrowi Mazowieckiej czy o remont alternatywnej trasy z Katowic do Gliwic (przez Rudę Kochłowice).
W ostatnich tygodniach kolejarze ogłosili kilka innych przetargów. Pieniądze z PFR pozwolą je rozstrzygnąć. Chodzi np. o modernizację trasy z Rabki do Mszany Dolnej. Tym odcinkiem w ostatnim czasie kursowały tylko pociągi turystyczne z parowozami ze skansenu w Chabówce. Teraz parametry trasy będą znacznie poprawione, bo będzie ona fragmentem całkiem nowej linii z podkrakowskiego Podłęża do miejscowości Piekiełko. To planowany od wielu lat nowy skrót kolejowy z Krakowa w stronę Nowego Sącza i Zakopanego.
Na całość inwestycji potrzeba 8-10 mld zł. Nie wiadomo, czy rząd znajdzie takie środki w tej dekadzie. Jak pisaliśmy („Wydajemy miliardy na peryferyjne, puste drogi”, DGP z 15 lutego br.), na razie woli finansować odcinki trasy Via Carpatia na Podlasiu czy przy granicy ze Słowacją, na których według prognoz będzie się poruszać tylko kilka tysięcy aut na dobę.
Ogłoszone niedawno przetargi dotyczą też robót na fragmencie linii z Wrocławia do Jeleniej Góry, budowy nowych przystanków kolejowych w rejonie Krakowa i Łodzi czy budowy drugiego toru na linii z Rybnika przez Mikołów do Katowic.
W przypadku inwestycji PKP PLK największy dołek przetargowy wystąpił w 2021 r. Wówczas z powodu braków dostępu do pieniędzy z UE spółka zamiast postępowań o zapowiadanej wartości 17 mld zł ogłosiła tylko przetargi warte 3 mld zł. W zeszłym roku ich wartość podskoczyła do 18,5 mld zł, jednak w dużej części spółka czeka na potwierdzenie finansowania konkretnych zadań. Niektóre z nich – np. modernizację kolejowej obwodnicy Poznania – trzeba było unieważnić.
Spółka PKP PLK jest teraz w trakcie realizacji Krajowego Programu Kolejowego, którego wartość do 2023 r. wynosi 77 mld zł. Dotąd zakończono przedsięwzięcia o wartości ok. 32 mld zł. W realizacji są zaś inwestycje warte ponad 44 mld zł. Spora część przedsięwzięć ma wyraźne opóźnienie.
Przykładem jest modernizacja trasy Warszawa -Poznań, która miała skończyć się w 2020 r. Duży poślizg złapały w tym przypadku roboty w rejonie Łowicza. Według ostatnich zapowiedzi trasa z Mazowsza do Wielkopolski ma być w pełni skończona pod koniec tego roku. Wtedy najszybsze pociągi pokonają odcinek z Warszawy do Poznania w 2 godziny 20 minut (kilka minut szybciej niż przed modernizacją). Prowadzone od 2017 r. prace nie zakładały podniesienia parametrów trasy, np. zwiększenia prędkości pociągów ze 160 do 200 km/h. Opóźnienie ma też m.in. przebudowa torów z Poznania do Szczecina.
Brakuje pomysłu
Damian Kaźmierczak, główny ekonomista Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa, ubolewa, że w przeciwieństwie do budowy dróg inwestycje kolejowe są całkowicie uzależnione od finansowania z Unii Europejskiej.
– Dołek inwestycyjny zawsze przypada na okres przejściowy między kolejnymi budżetami UE, ponieważ państwo polskie od lat nie potrafi wypracować skutecznych mechanizmów finansowania pomostowego, które w newralgicznych momentach pozwalałyby na uruchomienie środków krajowych. Wtedy można by uniknąć destrukcyjnej dla rynku luki przetargowej – mówi rozmówca DGP.
– Obecnie w segmencie kolejowym mamy do czynienia z paradoksalną sytuacją, w której PKP PLK ma przygotowane projekty, ale nie ma zabezpieczonego finansowania na ich realizację. W latach 2021-2022 lukę miały wypełnić pieniądze z KPO, które jednak szybko do Polski nie trafią, dlatego w trybie awaryjnym rząd postanowił wdrożyć mechanizm prefinansowania wybranych inwestycji infrastrukturalnych przez PFR. Choć to racjonalne działanie, to w mojej ocenie jest ono o kilka miesięcy spóźnione. Ma też wybitnie doraźny charakter i brakuje w nim pomysłu, w jaki sposób państwo zamierza uniknąć dołków inwestycyjnych w przyszłości – dodaje Kaźmierczak. ©℗
INWESTYCJE NA TORACH / Dziennik Gazeta Prawna – wydanie cyfrowe
2. Usprawnienia w specustawie drogowej odłożone w czasie
Krzysztof Bałękowski | 1 marca 2023, 17:00
Rada Ministrów podczas wczorajszego posiedzenia zdecydowała, że nowelizacja ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw będzie przedmiotem dalszych prac rządu. Projekt zakłada m.in. zmiany w specustawie drogowej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162), które mają usprawnić realizację inwestycji publicznych.
Pomóc ma w tym przede wszystkim umożliwienie zarządcy drogi wejścia na teren nieruchomości objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach – w celu przeprowadzenia prac przygotowawczych polegających m.in. na przeprowadzeniu badań archeologicznych, prac geologicznych czy pomiarów koniecznych do sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – również bez zgody właściciela lub użytkownika wieczystego. W pierwszej kolejności projekt zakłada, że właściwy zarządca drogi wystąpi o zgodę na wejście i uzgodni z właścicielem przewidywany sposób, zakres i termin korzystania z nieruchomości. Taka zgoda powinna zostać wydana w terminie 30 dni. Jeśli jednak tak się nie stanie, zarządca drogi będzie mógł wystąpić o nią do wojewody (w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich) albo do starosty (w przypadku dróg powiatowych i gminnych). Decyzja wydawana będzie na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata. Przysługiwać będzie od niej odwołanie do organu wyższego stopnia – wojewody w przypadku wydania decyzji przez starostę albo ministra właściwego do spraw budownictwa w przypadku decyzji wydanej przez wojewodę.
Projekt doprecyzowuje również zakres odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Będzie musiała znaleźć się w niej istota i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Obecnie postępowanie może wstrzymać nawet lakoniczne, jednozdaniowe odwołanie. Wiele zmian dotyczyć będzie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.). Już na początkowym etapie postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne będzie przeprowadzenie analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwy organ odmówi wydania zgody na realizację przedsięwzięcia, jeśli niezgodność z MPZP zostanie stwierdzona. ©℗
Rynek Infrastruktury
Formalna problematyka związana z realizacją robót tunelowych w polskim porządku prawnym
art. sponsorowany | źródło: Rynek Infrastruktury | 20.02.2023
Jeszcze do niedawna krajowa infrastruktura była mocno ograniczona, jeżeli chodzi o rozwój budownictwa tunelowego. Ostatnie lata przynoszą w tym zakresie wiele zmian, a publiczni inwestorzy drogowi sporą uwagę skupili na realizacji nowoczesnych, aczkolwiek jednocześnie trudnych i kosztownych inwestycji tego rodzaju.
Czy polskie realia prawne są gotowe na tego typu wyzwania?
W 2022 r. sieć dróg krajowych zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obejmowała dwa funkcjonujące tunele drogowe, pod koniec tego samego roku do użytku oddano kolejny. Obecnie, w trakcie realizacji jest już następnych osiem inwestycji tunelowych, przy czym jak wynika z publikowanych planów GDDKiA – w ciągu najbliższego dziesięciolecia możemy oczekiwać wykonania kilkunastu podobnych inwestycji, których łączna długość ma wynosić ok 25 km. Do momentu, kiedy infrastruktura drogowa nie była zaangażowana w budowę inwestycji podziemnych na taką skalę jak ma to miejsce obecnie, przepisy prawa polskiego, co oczywiste – również nie obejmowały swoim zakresem uregulowań mogących usprawnić procedurę formalną dla tego typu przedsięwzięć. W ciągu ostatnich lat sytuacja ta uległa znacznej zmianie, co w praktyce oznaczało niestety wyłącznie rozbudowanie i skomplikowanie kwestii formalnych, które w niewielkim stopniu usprawniły proces budowlany związany z realizacją inwestycji tunelowych, i w dalszym ciągu pozostawiły zarówno wykonawców jak i inwestorów z wieloma pytaniami bez odpowiedzi. Wśród inżynierów bezpośrednio zaangażowanych w budowę inwestycji tunelowych panuje powszechna opinia, że budowa tunelu to zdecydowanie „wyższa szkoła jazdy”. Dlaczego?
Pierwszym i podstawowym problemem, z którym borykają się zarówno inwestorzy jak i wykonawcy jest przede wszystkim fakt, iż budowa ta realizowana jest w warunkach podziemnych, co samo w sobie rodzi już wiele problemów nie tylko technologicznych, ale również prawnych. Wiele wątpliwości wzbudza w tym wypadku konieczność stosowania właściwych przepisów aktów prawnych i wykonawczych wynikających m.in. z ustawy o prawie geologicznym i górniczym. Przede wszystkim, spore kontrowersje wynikają z braku uregulowania kwestii klasyfikacji robót tunelowych oraz wskazania czy prace te należy kwalifikować jako górnicze. Powyższa wątpliwość ma znaczenie o tyle, że zakwalifikowanie robót tunelowych jak prac górniczych przysparza jednocześnie wykonawcom dodatkowych obowiązków w postaci chociażby konieczności objęcia całości prac tunelowych planem ruchu zakładu górniczego i zawarciem umowy o ustanowienie użytkowania górniczego. Taki stan rzeczy obliguje jednocześnie do bezpośredniego stosowania przepisów ustawy o prawie geologicznym i górniczym w pełnym zakresie dotyczącym prac tunelowych.
Z dotychczasowych obserwacji realizacyjnych można wywnioskować, że stosowanie przepisów ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w wielu aspektach nie wspiera jednak inwestycji liniowych.
Wątpliwości w tym aspekcie przysparza ustalenie, czy przy realizacji prac tunelowych pierwszeństwo zastosowania mają przepisy Prawa budowlanego, czy też ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Z treści art. 2 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wynika, że przepisów tej ustawy nie stosuje się tylko w odniesieniu do wyrobisk górniczych. A zatem, analogicznie należałoby stwierdzić, iż w przypadku innych obiektów przepisy te będą miały zastosowanie w takim zakresie, w jakim nie będą naruszać prawa geologicznego i górniczego. Z powyższego trudno wywodzić jednak w jakim konkretnie zakresie przepisy ustawy Prawo budowlane należy w istocie stosować, a gdzie zastosowanie będą miały przepisy o prawie geologicznym i górniczym. Dodatkowym utrudnieniem jest fakt, że prawo geologiczne i górnicze posługuje się szeregiem niezdefiniowanych pojęć, takich jak chociażby „technika górnicza”. Pojęcie to zostało użyte w kontekście ustalenia granic stosowania ww. ustawy tj. w art. 2 ust. 1 pkt 4 gdzie wskazano, że ustawa ta ma zastosowanie do drążenia tuneli z zastosowaniem techniki górniczej. Brak definicji wskazanego pojęcia okazuje się mieć jednak spore znaczenie chociażby w odniesieniu do poszczególnych metod drążenia tuneli.
Większość z opisanych w literaturze podziałów metod budowy tuneli wyróżnia metody klasyczne (nazywane zazwyczaj górniczymi) i metody drążenia tuneli przy użyciu maszyn do tunelowania TM (Tunnelling Machines) dzielących się na maszyny wiercące TBM (Tunnel Boring Machines) oraz tarcze SM (Shield Machines). Do metod klasycznych zalicza się zazwyczaj także Nową Austriacką Metodę Budowy Tuneli − NATM (New Austrian Tunnelling Method). Powyższy podział wynika jednak wyłącznie z piśmiennictwa i w żaden sposób nie został uregulowany prawnie, wobec czego pojawiają się rozterki czy technologie klasyfikowane jako metody nie górnicze (przy użyciu maszyn do tunelowania) wpisują się
w zakres pojęcia „techniki górniczej” użyty w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Nierozwiązanie tej kwestii przysparza oczywiście nowych wątpliwości oraz w niektórych przypadkach prowadzi do dość desperackich prób klasyfikacji tunelu drogowego jako np. kopalni górniczej czy kanału technologicznego. Takie działania wynikają w tym wypadku wyłącznie z braku wyraźnych regulacji prawnych i mogą w konsekwencji prowadzić do kuriozalnych wniosków otwierających tzw. „Puszkę Pandory” problematyki natury technicznej oraz prawnej.
Konsekwencją kwalifikacji wskazanych metod drążenia jako prac górniczych jest w tym wypadku nakładanie na wykonawców dodatkowych obowiązków w postaci chociażby ustanowienia nadzoru górniczego nad prowadzonymi pracami, wykonywania dodatkowych badań geologicznych, dokonania stosownych zgłoszeń środowiskowych, objęcia naziemnych obiektów budowlanych dodatkowymi wymogami czy też opracowania właściwych mechanizmów, mających na celu zapobieżenie ewentualnym szkodom górniczym. Powyższe oznacza jednocześnie powstanie po stronie wykonawców dodatkowych problemów związanych z czasem i kosztem realizacji przedsięwzięcia. Z drugiej strony, istotnym czynnikiem charakterystycznym dla prac o charakterze podziemnym jest również ogromne ryzyko związane z niemożliwymi do przewidzenia na etapie składania oferty o udzielenie zamówienia publicznego warunkami fizycznymi.
Aktualną praktyką inwestorów publicznych branży infrastrukturalnej jest realizowanie zadań drogowych w oparciu o tzw. warunki kontraktowe FIDIC. W Polsce, do najbardziej popularnych zaliczyć należy przede wszystkim Żółtą Księgę FIDIC opierającą się na formule „zaprojektuj i wybuduj”. Idealistyczne założenia związane z wykorzystaniem warunków kontraktowych FIDIC co do zasady powinny charakteryzować się sprawiedliwym rozkładem ryzyk. Zasada ta wydaje się mieć zasadniczo szczytny cel, jako że zgodnie z tym założeniem każdej ze stron powinna być przypisywana odpowiedzialność wyłącznie za takie okoliczności, które spowodowane są jej własnym działaniem lub zaniechaniem. Powszechnie wiadomym jest jednak fakt, że wzory ogólnych warunków kontraktowych FIDIC są obszernie modyfikowane przez zamawiających poprzez dodanie warunków szczególnych, mających na celu dostosowanie zapisów umowy do krajowych warunków prawnych. Modyfikacje te jednak nie rzadko wypaczają przy okazji ideę anglosaskich wzorów umów i w kontrowersyjny sposób rozkładają pomiędzy stronami ryzyka związane z realizacją przedsięwzięć budowlanych.
W orzecznictwie wskazuje się, iż w razie uzgodnienia ryczałtowego wynagrodzenia (żółta książka FIDIC) – wykonawcy nie przysługuje prawo do żądania podwyższenia należnej mu kwoty. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy w momencie zawierania umowy istniała jakakolwiek możliwość pozwalająca wykonawcy przewidzieć ostateczną skalę zakresu realizacyjnego lub kosztów prac z tym związanych. Wykonawca jest w tym wypadku obarczony ryzykiem w postaci potencjalnej straty związanej z nieprzewidzianym zwiększeniem rozmiaru koniecznych do wykonania prac oraz kosztów ich wykonania. Nie jest zatem zaskoczeniem, że założenia te stanowią odwieczny punkt sporny pomiędzy wykonawcami a inwestorami. Okazuje się jednak, że kwestia ta jeszcze bardziej komplikuje się w przypadku przedsięwzięć tunelowych, które realizowane są dotychczas właśnie w oparciu o warunki Żółtej Księgi FIDIC, a zatem w oparciu o rozliczenie ryczałtowe.
Krótka praktyka realizacyjna pokazuje, że tym wypadku przewidziany w kontraktach rozkład ryzyk i ryczałtowy charakter wynagrodzenia stanowią jeszcze większy problem niż ma to miejsce w czysto drogowych projektach infrastrukturalnych. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z przedsięwzięciem tunelowym, jednym z kluczowych problemów realizacyjnych okazuje się bowiem występująca na dużą skalę nieprzewidywalność związana chociażby z ryzykiem geologicznym czy hydrogeologicznym. Obecne doświadczenie pokazuje, że warunki podziemne stanowią spore wyzwanie realizacyjne dla ekspertów i inżynierów tych branż, oparte przede wszystkim o występujące na dużą skalę okoliczności niemożliwe do przewidzenia na etapie składania przez wykonawcę oferty. Problem ten zostaje dodatkowo spotęgowany w sytuacji, kiedy realizacja inwestycji ma miejsce w warunkach górskich lub wyjątkowo trudnych uwarunkowaniach regionalnych, takich jak na przykład występujący w południowo-wschodniej części Polski flisz karpacki.
Powstaje zatem podstawowe pytanie, czy warunki kontraktowe Żółtej Księgi FIDIC w przyjętej w Polsce formule, są odpowiednie dla realizacji przedsięwzięć tunelowych?
Pytanie to wydaje się zasadne, tym bardziej że problematyka ta w równej mierze dotyczy zarówno wykonawców jak i inwestorów. Zagadnienie to obejmuje bowiem nie tylko kwestie samego wykonania zadania i „niespodzianek” z tym związanych, ale też realnej możliwości przygotowania dokumentacji przetargowej w taki sposób, który pozwoliłby zapewnić względne bezpieczeństwo obu stron – w tym również inwestora, który w przypadku wyrównanego rozkładu ryzyk i odpowiedzialności miałby większą pewność ukończenia zadania w przewidzianym terminie oraz znacznie większa motywację do właściwego rozpoznania gruntowego na etapie zamówienia. Z kolei, poza nierównym rozkładem sił pomiędzy stronami jako inne przykłady problemów związanych z inwestycjami tunelowymi można wyróżnić chociażby skomplikowany charakter inżynieryjny przedsięwzięcia i brak dostatecznej liczby specjalistów w tym zakresie, a także bardzo wysokie koszty realizacji i utrzymania danego zamierzenia budowlanego, czy też wspomniany już wcześniej niekontrolowanie długi w niektórych przypadkach czas realizacji. Rozwiązaniem przynajmniej części wskazanych problemów związanych z kwestią odpowiedzialności stron mogłoby okazać się wprowadzenie w polskie realia kontraktowe tzw. „Szmaragdowej księgi FIDIC” z 2019 r., przygotowanej wspólnie przez stowarzyszenia FIDIC oraz ITA, którego zapisy dedykowane są realizacji tuneli i wykonywaniu prac podziemnych. Treść opracowanych Warunków Kontraktowych Szmaragdowej Księgi FIDIC skupia się przede wszystkim na zminimalizowaniu postępującej tendencji do niesprawiedliwej alokacji ryzyka w umowach o roboty budowlane (a w szczególności ryzyka związanego z nieprzewidywalnymi warunkami gruntowymi), wyeliminowaniu nieuczciwych zapisów umownych oraz zwiększeniu kultury biznesowej projektów o tak wysokiej skali trudności za jakie uznać należy inwestycje tunelowe.
Poza przykładami wskazanymi powyżej, za problematyczne zagadnienie należy uznać brak odpowiedniego dostosowania regulacji prawnych do wciąż postępującego procesu technologicznego. Powyższe może przysporzyć wykonawcom sporych wątpliwości i utrudnień na etapie realizacji robót, jako że przepisy w obecnym kształcie nie rozróżniają określonych wymagań technicznych pod względem chociażby dostępnych metod drążenia tuneli. Powstają zatem oczywiste wątpliwości, czy w takim wypadku należy zastosować rozszerzającą wykładnię celowościową danego przepisu, czy też jedynym rozwiązaniem jest każdorazowe uzyskanie odstępstwa umożliwiającego realizację zadania zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz w zgodzie z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi.
Trzeba oczywiście zaznaczyć, że szereg problemów i wątpliwości wynikających z niedostatecznych uregulowań formalnych w zakresie tunelowania został częściowo wyeliminowany poprzez implementację Dyrektywy Parlamentu Europejskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań bezpieczeństwa dla tuneli w transeuropejskiej sieci drogowej (2004/54/WE). Jak można zauważyć, w dalszym ciągu nie brakuje jednak obiekcji w odniesieniu do istotnych kwestii natury technicznej oraz formalno-prawnej. Wydaje się zatem, że wprowadzenie niezbędnych uregulowań wraz z ich cykliczną aktualizacją będzie stanowiło istotną pomoc w trakcie realizacji kolejnych planowanych inwestycji tunelowych. Dodatkową pomocą z pewnością okazałoby się również dostosowanie przepisów Prawa budowlanego do charakteru inwestycji liniowych. Budownictwo podziemne w Polsce powoli przestaje stanowić już margines, dlatego też oczywistym jest, że aspekty formalne nie mogą stanowić blokady dla realizacji i tak już z natury wyjątkowo trudnych przedsięwzięć.
Autorki: Paulina Kluczyńska, aplikantka radcowska, DSK Kancelaria oraz Marta Dziewulska, radca prawny, Dyrektor DSK Kancelaria
Prawo
1. Warunki zabudowy ważne tylko kilka lat – wraca kontrowersyjny pomysł
Renata Krupa-Dąbrowska | Data dodania: 28.02.2023
Ministerstwo Rozwoju i Technologii wraca do pomysłu, by warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydawać tylko na pięć lat. W projekcie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu na nowo pojawił się taki przepis. Jak tłumaczy resort, ustawa planistyczna przewiduje mechanizmy aktualizacji planów miejscowych, a w stosunku do warunków zabudowy już nie, i czas najwyższy to zmienić.
Ministerstwo Rozwoju i Technologii wyjaśnia Prawo.pl, że raz na kadencję sporządzana jest analiza stanu aktualności tych planów. Jeżeli wykazane zostanie, że plany miejscowe wymagają zmiany, to zgodnie z przepisami możliwa będzie ich nowelizacja. Do tej pory brakowało analogicznych rozwiązań w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. Raz wydana decyzja pozostawała ważna, dopóki nie została skonsumowana pozwoleniem na budowę albo dopóki nie został uchwalony plan miejscowy. Tym samym w obiegu prawnym dalej pozostają decyzje o warunkach zabudowy wydane kilkanaście lat temu, których treść konstruowano w oparciu o często zdezaktualizowane uwarunkowania w zakresie dostępu do drogi, mediów, a przede wszystkim formy i funkcji zabudowań znajdujących się w otoczeniu.
Zdaniem ministerstwa dzięki proponowanemu rozwiązaniu, nowe decyzje o warunkach zabudowy będą ważne na tyle długo, że bez większych problemów każdy inwestor zdąży uzyskać na ich podstawie pozwolenie na budowę, a jednocześnie decyzje niewykorzystane i zdezaktualizowane będą usuwane z obiegu prawnego.
Inwestorzy wolą wuzetki bez terminu
Obecnie wuzetki wydaje się na czas nieokreślony. Polski Związek Firm Deweloperskich nie ukrywa, że inwestorzy zdecydowanie wolą bezterminowe decyzje.
– Dla inwestora jest najlepiej, gdy warunki zabudowy są wydawane na czas nieokreślony. Wówczas nie ma ryzyka, że termin decyzji wygaśnie, zanim budowa zostanie zakończona. Przede wszystkim dotyczy to dużych inwestycji realizowanych etapami i przypadków, kiedy trzeba uzyskać zamienne pozwolenie na budowę, którego podstawą jest wuzetka. Oczywiście pamiętam, że na początku prac nad projektem noweli ustawy o planowaniu ministerstwo proponowało, żeby warunki były ważne 3 lata. Wówczas PZFD zabiegał, aby wydłużyć ten okres do pięciu lat, co resort zrobił, ale potem wycofał się w ogóle ze swojej propozycji ograniczenia warunków w czasie, co było dla inwestorów najlepszym z możliwych rozwiązań – twierdzi Przemysław Dziąg, radca prawny, szef działu prawnego w Polskim Związku Firm Deweloperskich.
Nie tylko PZFD ma obawy. Jak wyjaśnia dr Tomasz Ludwik Krawczyk, adwokat GKR Legal, zasadniczo rozsądne jest, aby warunki zabudowy miały ograniczony termin ważności. – W polskich realiach, mam jednak obawę, że wprowadzenie terminowych wuzetek (niezależnie od tego, czy będą ważne 3 czy 5 lat) skomplikuje dodatkowo proces budowlany. Częstą praktyką jest bowiem, że wuzetki są uzyskiwane przez inwestora przed nabyciem gruntu (np. stanowiąc warunek zawieszający w umowie przedwstępnej), albo nawet przed wystawieniem działki na sprzedaż (przez właściciela), zaś uzyskanie pozwolenia na budowę jest procesem trwającym długie miesiące, jeżeli nie lata. Nierzadko zatem będzie tak, że wuzetka wygaśnie w toku zwykłego procesu inwestycyjnego, co jeszcze go wydłuży – ostrzega.
Dr Tomasz Ludwik Krawczyk przekonuje, że zamiast automatycznego wygaszania warunków bardziej praktycznym rozwiązaniem byłoby przyznanie gminie uprawnienia do ich wygaszenia oddzielną decyzją po upływie określonego czasu. Przy tym, w celach gwarancyjnych należałoby w takim przypadku przewidzieć możliwość wystąpienia przez adresata warunków zabudowy o wiążące zaświadczenie o braku zamiaru ich wygaszenia przez określony czas.
Warunki po 10 latach trącą już myszką
Wuzetki terminowe mają jednak swoich zwolenników. Wielu prawników myśli podobnie, jak resort rozwoju, warunki wydane 10 czy 15 lat temu często bowiem nie odzwierciedlają rzeczywistości.
– Zagospodarowanie terenów następuje obecnie w sposób bardzo dynamiczny. Rodzi to pytanie o przydatność decyzji wydanej wiele lat temu, która po takim czasie nie odpowiada już realiom otoczenia. Skoro budowa nie zostanie rozpoczęta np. po upływie 10 lat, to raczej trudno uznać za celowe utrzymywanie takiej decyzji w mocy – mówi Maciej Obrębski, adwokat, partner w kancelarii Obrębski Adwokaci i Radcowie.
Według niego termin wygaśnięcia dawnych wuzetek, a także nowych, powinien być odpowiednio długi. – Postulowałbym okres 10 lat. W mojej ocenie ograniczenie obowiązywania w czasie powinno dotyczyć także starych decyzji wydanych przed wejściem nowelizacji w życie. Przemawia za tym fakt braku rejestru takich decyzji. Organ je wydający nie jest co do zasady w stanie wskazać, jakie wuzetki zostały wydane w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za utrzymaniem w obiegu prawnym decyzji, które po wielu latach od ich wydania dopuszczają zabudowę całkowicie nieadekwatną do zmienionego otoczenia – twierdzi.
Również Krzysztof Grabowski, adwokat w Kancelarii Zając i Wspólnicy, uważa, że ważność wuzetek nie powinna upływać po pięciu latach, tylko później. – Decyzja o warunkach zabudowy powinna wygasać po upływie dłuższego niż 5 lat okresu, np. po 10 latach, co zadowalałoby zarówno inwestorów, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ponadto, ustawodawca powinien pochylić się nad wprowadzeniem szeregu wyłączeń od wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności związanych z prowadzeniem długotrwałych postępowań administracyjnych, takich jak postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego czy też postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak również niewliczaniem do ww. okresu czasu trwania postępowań o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, które w aktualnym stanie często nie są rozpoznawane w ustawowym terminie – wyjaśnia.
Proponowana zmiana podoba się również Joannie Maj, radcy prawnej w Urzędzie Miasta w Sosnowcu oraz of counsel w kancelarii prawnej Pracownia Prawa Gospodarczego Drogoń, Sośniak-Jagielińska Radcy prawni sp.p. – Wprowadzenie terminu obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy oceniam, co do zasady, pozytywnie. Trudno nie zauważyć, że znaczna część wydanych na przestrzeni lat decyzji nie została jeszcze skonsumowana przez pozwolenia na budowę. Bez względu na powód takiej bezczynności, istnieje uzasadnione ryzyko, że inwestor przystąpi do dalszej realizacji inwestycji kilka, a nierzadko kilkanaście lat po wydaniu takich warunków. Tym samym decyzja, choć ostateczna i prawomocna, z racji upływu czasu i nowych okoliczności faktycznych, może już nie wpasowywać się do otaczającej zabudowy – podkreśla.
https://www.prawo.pl/biznes/warunki-zabudowy-i-zagospodarowania-terenu-na-czas-okreslony,519971.html
2. NSA: Plany ochrony parków krajobrazowych nie są wiążące dla pozwolenia na budowę
Dorian Lesner | Data dodania: 18.02.2023
Plany ochrony parków krajobrazowych powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych. Zwarte w nich ustalenia nie mogą być jednak uznane za samoistne zakazy, które wywierają bezpośrednie skutki prawne. Oznacza to, że nie mają one wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda utrzymał w mocy wydaną w tej sprawie decyzję. Stwierdził bowiem, że inwestycja wpisuje się w definicję infrastruktury technicznej, więc w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał też, że nie narusza ona uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego. Ponadto inwestycja nie była przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, więc uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było wymagane.
Rozstrzygnięcie musi być zgodne z wymaganiami ochrony środowiska
Rozstrzygnięcie wojewody zostało zaskarżone. Sprawą zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem pozwolenia na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z aktami prawa miejscowego, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Sąd ocenił, że uchwała w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego, więc organ miał obowiązek skonfrontować jej przepisy z projektem budowlanym. Szczególnie, że jeden z nich stanowił, że wznoszenie nowych masztów przekaźnikowych dopuszcza się tylko w sytuacji, gdy jest wymagane poszerzenie zasięgu odbioru i nie ma możliwości wykorzystania do tego celu masztów istniejących oraz zaleca się grupowanie przekaźników różnych operatorów na jednym maszcie. Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Sporny przepis był skierowany do organów
Nie zakończyło to sporu, ponieważ inwestor postanowił wnieść skargę kasacyjną. Sprawą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że powoływany w pierwszoinstancyjnym wyroku przepis z załącznika nr 1 do uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego stanowił wyłącznie ustalenie do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, tylko ustalenia skierowane do lokalnego prawodawcy, które wymagają uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego przez organ planistyczny.
Plany ochrony nie zawierają samoistnych zakazów
Sąd zwrócił uwagę, że plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte w nich ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego, są adresowane do organów, które uchwalają te akty. Nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, które wywierają bezpośrednie skutki prawne. NSA podkreślił, że ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, ale nie mają wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Tym samym sporny przepis nie mógł stanowić przeszkody do uzyskania pozytywnej decyzji. Mając powyższe na uwadze, NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3865/19
https://www.prawo.pl/samorzad/plany-ochrony-parkow-krajobrazowych-nie-maja-znaczenia-dla,519815.html